Stóra Leyndarmálalínan um litlu stjórnmálaskoðunina

Er komin heim frá Kanarí og ekkert nema spilling

Einhleypa konan í efra Breiðholti var að koma úr fríi á Kanarí og gekk á vegg þegar hún kom í efra Breiðholt. Ekkert nema spilling og meiri spilling. Annar hver maður í landinu hafði verið ráðinn dómari á Raufarhöfn eða þar rétt hjá og án þess að nokkur maður í efra Breiðholti væri spurður.

Þetta er lang mesta ósvinna ofar og neðar í Breiðholtinu, fyrr og síðar. Þeir ættu að skammast sín þessir lákar.

En ég verð að fara strax og segja vinkonu vinkonu vinkonu minnar frá þessu þar sem við verðum strax að gera eitthvað í þessu núna. Núna.

1. Inngangsorð Leynispillingar

2. Vinnubrögð Leynispillingar í stjórnsýslu og stjórnmálum

Leyni - Spilling í opinberu lífi

Slíkur málflutningur var áberandi hjá ýmsum talsmönnum Samtaka frjálslyndra og vinstri manna sem unnu stórsigur í kosningunum 1971. Hann átti einnig sinn þáttt í því að prófkjör urðu útbreidd um sviðað leyti.

Fáir efast um að gagnrýni Vilmundar Gylfasonar í íslenska stjórnkerfið og siðbótarherferð hans hafa átti stóran þátt í kosningarsigri Alþýðuflokksins í Alþingiskosningum 1978, þegar fygi hans jókst úr 9,1 % í 22 %.

Í kosningunum 1983 brutu tveir flokkar sér leið inn á þing, Kvennalistinn og flokkur Vilmundar, Bandalag jafnaðarmanna.

Nokkrar umræður urðu um fyrirgreiðlupólitík fyrir kosningar 1987, en þá höfðu tveir alkunnir, fyrirgreiðslustjórnmálamenn, þeir Albert Guðmundsson og Stefán Valgerisson, flosnað upp úr sínum gömlu flokkum og stofnað til nýrra framboða.

Smá "Leyni" spilling

Smáspilling er það þegar reglur eru sveigðar og beygðar í greiðaskyni við vini og vandamenn.

Til spilltra vinnubragða telst ýmisskonar atferli sem litið er á sem alvarlega spillingu víðast í Norður-Evrópu og sums staðar í N-Ameríku.

Annars staðar eru þau hins vega miklu algengari, einkum þó í samfélögum þar sem einstaklingar reiða sig á stuðning velgjörðamanna innan stjórnsýslunnar, fyrirgreiðslupólitík eða ættarhöfðingja.

Til eru fernskonar ferli sem Heidenheimer nefnir:

1. Það að stjórnmálaflokkar eða menn í opinberum störfum þiggja gjafir sem gefnar eru til að stuðla að sérstakri góðvild í garfð gegnadans.

Kosningaraðferðir verða kostnaðarsamari og víða gegnir sjálfboðastarf floksmanna minna hlutverki en það gerði. Þetta geru haft óheppilegar afleiðingar. Það samrýmist ekki algengustu hugmyndum um lýðræði að kostnaður við frambo sé svo hár að einungis hinir efnameiri eða þeir sem njóta stuðnings fjársterkra aðila geta stundað stjórnmálabaráttu.

Íslenskir stjórnmálaflokkar eru fjármagnaðir annars vegar með frjálsum framlögum og hins vegar úr ríkissjóði.

Styrkirnir í heild skiptast á milli flokkanna nokkurn veginn í samræmi við atkvæðafjölda eða þingstyrk, en lítið virðist gylgst með notkun þeirra af hálfu fjárveitingavaldsins.

Þessi framlög geta verið með ýmsu móti, annað hvort beinar peningagjafir, ofgreiddar auglýsingar eða kaup á miklum fjölda mið aí flokkshappdrættinu sem hver flokkur um sig rekur. Framlög af þessu tagi koma ekki einungis frá stuðningsmönnum heldur ýmsum öðrum sem telja sig eiga nokkuð undir velvild þeirra.

Stjórnmálaflokkar eru ekki eins og hver önnur félög. Þeir taka ákvarðandir sem varða marga og útdeila margvíslegum gæðum í þjóðfélaginu milli einstaklinga, fyrirtækja og hagsmunasamtaka.

Það eru ekki bara stjórnmálaflokar sem þiggja gjafir, heldur gera einstaklingar það einning, þótt beinar mútugreiðslur af grófasta tagi séu sennilega sjaldgæfar í íslenska stjórnkerfinu.

2. Klíkuskapur við mannaráðningar hins opinbera, verksamninga og opinber gjöld.

3. Spilltar venjur, þeir sem gegna opinberum störfum notfæri sér aðstöðu sína til að öðlast vafasaman ágóða tengdan hliðaratvinnu.

Þekktasta dæmið um hagsmunaárekstur hér á landi er úr Hafskipsmálinu. Albert Guðmundsson, þá þingmaður Sjálfstæðisflokksins, var í senn stjórnarformaður Hafskips og formaður bankaráðs Útvegsbankans á árunum 1980-1983. Skipafélagið varð gjaldþrota og Útvegsbankinn fór á hausinn, þótt um formlegt gjaldþrot hafi ekki verið að ræða.

4. Þegar skjólstæðingar fylgja leiðbeiningum velgjörðamanns síns um það hvernig þeir eigi að verja atkvæði sín.

Ýmsar tegundir fyrirgreiðslupólitíkur falla undir þennan flokk spillingar.

Fyrirgreiðslustjórnmálamaðurinn þjónustar reyndar ekki alltaf bara kjósendur sína, en þjónusta hans er engu að síður veitt í þiem tilgangi að auka stuðning við hann eða flokkinn sem hann stendur fyrir.

Spilling á háu stigi.

Fimm tegundir:

Þegar þeir sem erindi eiga við stjórnsýsluna þurfa aðstoð sérstakra velgjörðarmanna til að fá eðlilega málsmeðferð.
Spillingar, þegar það fólk í opinberum stöðum væntir gjafa fyrir að veita eðlilega málsmeðferð.
Þegar opinberir embættismenn láta skipulagða glæpastarfsemi viðgangast fyrir þóknun.
Þegar fólk gengur í stjórnmálaflokk eða úr þeim vegna fjárhagslegs ávinnings. Víst er að flokkslitur gat skipt sköpum um starfsframa manna, bæði hjá ríki og sveitarfélögum, ekki síst á haftatímanum.
Embættismenn jafnt sem almennir borgarar láta skýr merki um spillingu óáreitt.

Spilling og siðferði

Siðferðishugsun er áunnin, hún er hvorki meðfædd né algild.

Skipan valdsins og opinber stefnumótun

Yfirleitt verður að telja regluveldiseinkenni íslenska stjórnkerfisins frekar veik. Það þýðir að rétturinn til að tka ákvarðanir eða gefa fyrirmæli lýtur síður almennum og ópersónulegum reglum en ef um regluveldi væri að ræða, en oftar geðþótta og frjálsu mati handhafa hins opinbera valds.

Regluveldi felur í sér að reglur um starfshætti og verkaskiptingu í stjórnsýslu eru skýrara og tæmandi, að stjórnsýslan lýtur sterkri yfirsjórn, er byggð upp með stigveldi og að fagleg sjórnamið ráða við mannaráðningar og stöðuhækkanir.

3. Skipting valdsins

Valddreifing í íslenskri stjórnskipun

Rituð stjórnarskrá,

Flest lýðræisríki hafa sett sér stjórnarskrá sem er æðri öðrum lögum og örðugara að breyta. Stjórnarskrár byggjast yfirleit á þeirri hugsun að setja bei ákveðnar grundvallarreglur sem takmarki lög ríkisins, sem kveða m.a. á stjálfstæði dómsvaldsins, takmarka völd meirihluta þingsins til að útkljá viss grundvallaratriði o hindra misbeitingu framkvæmdavalds.

Sjálfstæð héraðsstjórn,

Opinberu valdi í lýðræðisþjóðfélgum er jafnan skipt etir landfræðilegum vimiðum í e-h mæli.

Óháð dómsvald,

Dómsvaldinu er ætlað aðvera hlutlætur úrskurðaraðili í deilum og byggja úrskurði sína á lögum og reglum.

Aðskilnaður framkvæmdavalds og löggjafarvalds.

Löggjafarvaldsverkefni eru þau sem njóta viðurkenninga dómstóla. Framkvædavaldsverkefni beinast að því að útfæra stefnumið í famkvæmd og beita reglum í einstökum tilvikum.

Stjórnarskrá

Þrjú atriði sekra útr um það hvort stjórnarkrá gegni virku hlutverki í stjórnskipun lýðræðisríkja.

Hvort til er rituð stjórnarskrá
Með hvaða hætti stjornarskrárbreytinar farar fram, hversu miklum erfileikum það er bundið að breyta stjórnarskránni.
Hver sker úr um deilur í þeim tilvikum þegar ágreinngur rís um túlkun stjórnarskrárinna, þingið eða aðrir aðilar

Af 79. gr stjórnarskrárinnar eru 41 þýdd aða staðfærð, 28 skildar sambærilegum greinum dönsku stjórnarskrárinnar og 10 ólíkar eða óskyldar.

Héraðsstjórn

Sú skipting valdsins sem felst í landfraæðilegri sundurgreiningu þess stendur að sumu leyti veikt á Íslandi. Megin ástæðan er sú að sveitarfélög eru mörg og smá.

Stærð sveitarfélaga hefur áhrif á getur þeirra til að taka að sér verkefni frá ríkinu.

Mikill fjöld örsmárra sveitarfélaga á Íslndi hefur þannig leitt til miðstýringar, en ekki valddreifingar. Sveitarstjórnunarstigið er einfaldlega of veikt til að geta orðið burðarstoð heilbrigðs lýðræðis og sjálfstæðis gagnvart ríkinu.

Máttleysi sveitarstjórnarstigsins á Íslandi stuðlar þannig að miðstýringu, þar sem sveitarfélögin verða óeðlilega háð ríkisvaldinu og verkaskiptingin milli ríkis og sveitarfélaga óeðlilega óskýr.

Dómsvaldið

Í stjórnarskránni er 3 greinar sem fjalla um dómsvaldið.

Skipun dómsvaldsins skuli ákveðin með lögum
Dómstólar skera úr um embættismörk yfirvalda
Dómendur skulu fara að lögum og verður ekki vikið ú embætti nema með dómi eða vegna endurskipulagningar dómskerfisins.

Þessum greinum er ætlað að verja sjálfstæði dómsvaldsins.

Dæmi: um 1930 deildu Jónas frá Hriflu og læknar. Jónas tladi víst að ekki væri að vænta hagstæðs dóms fra´Hæstarétti í þeirri deilu og lagði því til að Hæstiréttur yrði lagður niður, en fimmtardómjur kæmi í staðin.

Áður en til aðskilnaðar til umboðsvalds og dómsvalds í héraði kom voru sýslumenn bæði starfsmenn framkvæmdavaldsins og dómsvaldsins.

Dæmi: ef sýslumaður tekur mann fastan þá gerir hann það sem lögreglustjóri en þegar hann kveður upp varðhldsúrskurð þá gerir hann það sem dómari.(Einar Arnórsson 1915.)

Alþingi samþykkti árið 1989 lög um aðskilnað dómsvalds og umboðsvalds í héraði.

Framkvæmdavaldið ræður miklu um fjárveitingar til dómsvaldsins og er í raun einnig eini eftirleitsaðilinn með því, ef undan eru skildir dómstólarnir sjálfir. Eins ræður framkvæmdavaldið stöðuveitingum innan dómsvaldsins og hefur með þeim hætti afgerandi áhrif á mönnun þess.

Á Íslandi dæma almennir dómstólar í málum sem vaða stjórarskrá og stjórnsýslu. Þetta skapar ákveðin vandmál. Dómstólar eiga að vera skipaðir embættismönnum sem ekki bera neins konar pólitíska ábyrgð.

Löggjafarvald og framkvæmdavald

Löggjafarval og framkvæmdarvald er ekki skýrt aðskilin á Íslandi. Munar þar mestu að á Íslandi ríkir þingræði, þ.e. að ríkisstjórn getur ekki setið í andstöðu við meirihluta þings. Framkvæmdavaldið er þannig háð löggjafarvaldinu.

Sá sem heur útfært hugmyndina um afnám þingræðis og aðskilnað löggjafaralds og framkvæmdavalds af mestri vandvirkni er Gylfi Þ. Gíslason, faðir Vilmundar og lengi formaður Alþýðuflokksins. Í greinum sem Gylfi skrifaði upp úr síðari heimsstyrjöldinni taldi hann að það væri of undirgefið þinginu og stjórnmálaflokkum. Hann taldi helsta úrræðið til umbóta að afnema þingræðið og innleiða þess í stað fyrirkomulag þar sem þjóðkjörinn forseti eða forsætisráðherra veldi ríkisstjórn. Hann telur æskilegt að tka umráð framkvæmdavaldsins algerlega úr höndum Alþingis og styrkja jafnframt ráðuneytin með því að flytja til þeirra þá þætti framkvæmdavaldsins sem væru í höndum ýmisskonar meiri og minna sjálfstæðra nefnda. Hann vildi fækkun og stækkun kjördæma, þar sem atkvæði vægju jafnt, jafnframt því sem deildaskipting Alþingi væri afnumin og ákveðinn þröskuldur væri settur gegn því að smáflokkar kæmust inn á þing.

Afnám þingræðis?

Í bandaríkjunum ríkir ekki þingræði. Þarf er aðskilnaður framkvæmdavalds og löggjafavalds með þiem hætti að forseti er kosinn sérstaklega og þingið sérstaklega. Forsetinn myndar síðan ríkissjórn, óháð meirihluta þingsins.

Bandaríkin eru sambandsríki.

4. Forysta framkvæmdavaldsins

Framkæmdavaldið gegnir alls staðar mikilvægu forystuhlutverki innan ríkisvaldsin, bæði í eiginlegum stjórnsýslumálefnum og í stefnumótun. Til að þess að framkvæmdavaldið geti gegnt slíku forystuhlutverki verður það að hafa á að skipa styrkri pólitískri forystu.

Í bresku ríkisstjórninni er gert ráð fyrir sameiginlegri ákvarðanatöku ríkisstjóna o sameiginleri ábyrgð þeirra. Ráðherrar eru þannig sameinglega ábyrgir fyrir öllum þáattum stjórnarstefnunnar.

Stykrur og samheldni ríkisstjórna er jafnframt aukinn með því að það er á valdi forsætisráðherra að setja einstaka ráðherra af.

Þingræði á Íslandi

Árið 1904 komst þingræði á Íslndi og Íslendingar fengu 1 ráðherra sem bar ábyrgð gagnvart Alþingi. Þingræðisreglan var þó hvergi formest og enn þann dag í dag er hún hvergi beinlínis nefnd í stjórnarskránni, enda hvílir hún að hluta á hefð.

Fyrstu ár þingræðisins á Íslandi tíðkaðist að konungur veldi ráðherra úr hópi þingmanna.

Það urðu miklar deilur um framkvæmd þingsræðisins á Íslndi eftir kosningarnar 1908, þegar Heimastjórnarflokkurinn missti þingmerirhluta sinn, en leiðtogi hans, Hannes Hafstein, kaus að sitja áfram þar til nýtt þing kom saman árið eftir. Árið 1911 urðu harfvítugar deilur um þingræðið, þegar konungur valdi Kristján Jónsson til að verða ráðherra.

Eins flokks stjórnir og minnihlutastjórnir voru þó algengar áfram og samstyepustjórnir ekki margar fram í síðari heimsstyrjöld. Helstar þeirra vour stjórn framsóknarmanna og sjálfstæðismanna 1932-1934, stjórn hinna vinnandi stétta 1934-1938, þjóðstjórnin 1939 - 1942.

Verðlaun þeirra sem ná að munda meirihlutasamsteypustjórn felast ekki eingöngu í völduunum semfást í gegnu ráðherradóm, heldur hefur einnig töglin og haldirnar í störfum þingsins og getur náð undirtökunum í fjölmörgum nefndum og stjórnum á vegum ríkisins.

Samsteypustjórnir

Í þingræðislöndum þar sem enginn einn flokkur heur meirihluta á þingi verður annaðhvort að mynda minnihlutastjórn eða meirihlutastjórn fleiri en eins flokks.

Í reynd verður þannig sterk tilhneiging til þess í samsteypustjórnum að skera úr málum með samningum milli flokka eða jafnvel einstakra ráðherrra, frekar en með úrskurði forsætisráðherra eða atkvæðagreiðslu.

Á Íslandi eru samsteypustjórnir reglan. Enginn flokkur hefur haft meirihluta á þingi síðan stjórn Íhaldsflokksins fór frá 1927.

Í meirihlutastjónum hafa verið fulltrúar tveggja, þriggja og fjögra flokka.

Viðreisnarstjórnin sat í 12 ár(tveggja flokka stjórn)

Ein fjögurra flokka stjórn hefur setið á Íslndi, en hún var við völd 1989-91.

Að öðru jöfnu er einfaldara fyrir 2 flokka að semja.

Frá 1971 hafa allar ríkisstjórnir gert með sér málefnasamning, og hafa slíkir samningar orðið sífellt ítarlegri með árunum.

Frelsin þingmanna er mismunandi eftir því hvort flokkur þeirra er í ríkisstjórn eða ekki.

Þingflokkarnir eru langsamlegasta valdamestu stofnanir flokkanna.

Þannig eru það yfirleitt þingflokkarnir sem taka meginákvarðanir um ríkisstjórnamyndun og stefnumótun flokka í einstökum málum. Stjórnarfrumvörp og mikilvægar stjórnarráðsstafanir eru lagðar fyrir þingflokka stjórnarflokkanna áður en þær fara fyrir Alþingi, og þingflokkarnir velja ráðherra.

Gylfi Þ. Gíslason telur megin skýringu á langlífi Viðreisnarstjórnarinnar hafa verið það persónulega samstarf sem tókst með ráðherrum hennar.

Meginveikleiki samstypustjórna á Íslandi felst þannig í veikleika þeirra flokka sem að þeim standa.

Ákvarðanataka ríkisstjórna

Þegar Íslendingar fengu heimastjórn árið 1904 var ráðherran fyrst i stað aðeins einn. Foreystuhlutverk hans var ótvírætt og spurningin um samhæfingu eða samráð ráðherra óþörf. Ráðherrann var að vísu hluti af ríkisráði Dana út heimastjórnartímann, en hann var óháður danska þingmeirihlutanum og gat því setið áfram þótt stjórnarskipti yrðu í Danmörku.

Megineinkenni ákvarðanatöku ríkisstjórna á Íslandi varð þannig áfram að ekki skyldi að öðru jöfnu gert út um mál með atkvæðagreiðslu og hefur sú skipan haldist í megindráttum.

Ráðherrafundir eru mikilvægasti samræmingarvettvangurinn innan stjórnsýslu ríkisins.

Samkvæmt lögum um Stjórnarráð Íslands er forsætisráðherra ætlað visst forystuhlutverk í ríkisstjórn. Hann stjórnar ráðherrafundum, og sker úr þegar vafi þykir leika á um það undir hvaða ráðuneyti mál heyrir.

Skipting ráðuneyta

Hversu mikið reynir á samhæfingarhlutverk ríksstjórna fer ekki bara eftir samsetnigu þeirra og ákvarðana töku, heldur einnig því hvort verkaskipting o valdsvið einstakra ráherra sú nægilega ljós til að þeir geti veitt stjórnsýslunni forystu.

Ráðherra Íslands 1904 hafði víðtækt forystuhluverk, að því leiti að undir hann heyrði Stjórnarráðið allt.

Skrifstofurnar 3 í Stjórnaráði Íslands nefndust einfaldlega; fyrsta, önnur og þriðja skrifstofa. Þær voru á sviði:

Kennslumála og dómsmála

Atvinnu og samgöngumála

Fjármála og endurskoðunarmála

Samsteypustjórnir og innanflokksvandræði í stjórmálaflokkum hafa kallað á fleiri ráðherraembætti og ráðuneyti. Ráðherraembætti eru meðal eftirsóttustu verðlauna þeirra sem að stjórmálum starfa, vegna þeirra valda, virðinga og jafvel tekna sem þeim fylgja.

Fjölgun ráðherraembætta á Íslandi

1. 1917, fjölgað úr 1 í 3.
2. 1939, í fimm
3. 1944, í sex
4. 1959, í sjö
5. 1974, í átta
6. 1978, í níu
7. 1980, í 10
8. 1987, í 11
9. Ríkisstjórnin 1988-89 hafði einungis 9 ráðherra.
10. 1991, í 10 aftur

Árið 1969 voru sett lög um Stjórnarráð Íslands. Tilgangur þeirra var fyrst og fremst að stöðva þá glundroðaþróun sem einkennt hafði skipulag ráðuneytanna og hindra frekari fjölgun þeirra framhjá lögum.

Reyndar fjölgaði ráðuneytum með stjórnarráðslögum, því þau urðu nú 13,

Forsætisráðuneytið
Dóms- og kirkjumálaráðuneytið
Félagsmálaráðuneytið
Fjármálaráðuneytið
Hagstofa Íslands
Heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið
Iðnaðarráðuneytið
Landbúnaðarráðuneytið
Menntamálaráðuneytið
Samgöngumálaráðuneytið
Sjávarútvegsráðuneytið
Utanríkisráðuneytið
Viðskiptaráðuneytið

Einungis 1 ráðuneyti hefur bæst í hópinn síðan 1969, en það er Umhverfisráðuneytið stofnað 1990, þörf var á nýjum ráðherrastól undir ráðherra Borgaraflokksins, Júlíus Sólnes, sem nýlega var genginn til liðs við ríkisstjórnina en þurfti fyrst í stað að sætta sig við það einkennilega embætti að vera ráðherra Hagstofu Íslands.

Daglegur rekstur iðnaðar- og viðskiptaráðuneyta hefur reyndar verið sameinaður í reynd og þau hafa heyrt undir sama ráðneytisstjóra frá 1990.

5. Ráðuneyti og stofnanir

Ráðherrastjórnsýsla felur í sé að ráðherrar tróna efstir í embættismannakerfi sem byggt er upp sem stigveldi.

Á verksviðum sinna ráðauneyta geta ráðherrar tekið ákvarðanir í sérhverju því máli sem þeir óska eða lagt er fyrir þá innan ramma laganna.

Allt sem ráðuneytið framkvæmir er í raun gert fyrir hönd ráðherra.

Æðsta stjórnsýsluvaldið liggur hjá ráðherra. Ráðherraarnir bera einir pþolitíska ábyrgð á gjörðum sínum gagnvart eigin flokki, þinginu og almenningi, sem og lagalega ábyrgð gagnvart dómstólum.

Ráðherrar innan ráðuneytanna

Þeir eru að jafnaði ekki virkir þáttakendur í daglegum rekstri innan ráðuneytanna á Íslandi.

Reglur um málsmeðferð

Stjórnsýslulög voru sett á Íslandi 1993. Meginhlutverk laganna er að auka rétttaröryggiþegnanna á skiptum þeirra við stjórnvöld, með því að setja skýrari reglur um hvaða kröfur sé hægt að gera til málsmeðferðar og afgreiðslu stjórnvalda á einstökum erindum.

Skipulag ráðuneyta

Í upphafi var ráðherra bæði helsti forystumaður þingsins og æðsti embættismaður landsins. Undir hann heyrði landritaraebættið. Undir landritarara heryðu allar þrjár skrifstofur Stjórnarráðssins. Starfsmenn stjórnarráðsins í upphafi uoru þannig 13 að ráðherra undanskildum. Þar að auki var stofnsett skrifstofa Stjórnarráðsins í Kaupmannahöfn, sem á störfuðu tveir menn, skrifstofustjóri og aðstoðarmaður.

Skrifstofur stjórnarráðsins nefndust frá

1917 deildir og yfir því var skrifstofustjóri

1921 ráðuneyti en 1955 var skrifstofustjóraembættinu breytt í ráðuneytisstjóra.

Ríkisstofnanir

Einungis 3% opinbera starfsmanna vinna í Stjórnarráðinu og fyrir Alþingi.

Undir hin eiginlegu ráðuneyti heyrir mikill fjöldi sérstakra stjórnsýsluaðila

Dæmi:

Tryggingarstofnun

Veðurstofa Íslands

Náttúruverndarráð

Flugmálastjóri

Undir ráðuneytin heyra einnig nokkur ríkisfyrirtæki

Ríkisútvarpið

Áfengis- og tóbaksverslun ríkisins

Lánasjóður íslenskra námsmanna

Rafmagnsveitur ríkisins

Ríkisstofnanir á heimastjórnartímanum vour hvorki margar né stórar. Meðal þeirra helstu vour pósturinn, landsíminn, hagstofan, landlæknir og biskup.

Undir flest ráðuneyti heyra á bilinu 4-24 stofnanir.

Stofnanir og ráðherravald

Stundum eru stofnunum settaar sérstakar stjórnir, til hliðar við æðstu embættismenn þeirra.

Á Íslandi er algengt að Alþingi kjósi bient í stjórnir stofnaan, sjóða og fyrirtækja eða ákveði með öðrum hætti hvernig yfirsjórn þeirra skuli skipuð.

Dæmi:

Byggðastofnun

Húsnæðismálastjórn

Landsvirkjun

Áburðaverksmiðja ríkisins

Útvarpsráð

Flugráð

Bankaráð

Eitt af hlutverkum nefnda við yfirstjórn stofnana er að hafa eftirlit með embættisfærslu þeirra.

Með nokkurri einföldun má þó skipta ríkisstofnunum í þrjá flokka eftir tilhögun yfirstjórnar þeirra.

Ríkisstofnanir sem ekki heyra undir nefndir, stjórnir eða ráð. Slíkar stofnanir falla að þessu leyti að hefðbundnum hugmyndum um regluveldi og má neffna þær regluveldisstofnanir. Þær eru undir yfirstjórn embættismanna sem heyra undir ráðuneyti og ráðherra. Yfirmenn þessara stofana eru skipaðir af ráðherra og oftast aðrir starfsmenn einnig að forminu til, þótt aðrir aðilar hafi stundum um þær umsagnar- eða tillögurétt. Dæmi: Póst-og símamálastofnun, Veðurstofa Íslands og Áfengis- og tóbaksverslun ríkisins.
Stofnanir þar sem stjórn eða ráð hefur ráðgefandi vald og visst úrskurðarvald, til hliðar við æðsta embættismann stofnunar. Í slíkum stofnunm er æðsti embættismaður skipaður af ráðherra og stundum einn eða fleiri af öðrum yfirmönnum hennar. Yfirstjórn stofnunarinnar er hins vegar oft sjálfstæðari gagnvart ráðherra en stofnanir í fyrrgreindum flokki. Það birtist m.a. í því að æðsti embættismaður eða stjórn stofnunarinnar ráða starfsfólk hennar að mestu leyti. Slíkar stofnanir má kalla blandaðar stofnanir, vegna þess að við yfirstjórn þeirra er blandað saman sjórnamiðum regluveldisstjórnsýslu og öðrum sjónarmiðum regluveldisstjórnsýslu og öðrum sjónarmiðum. Dæmi: Húsnæðismálastofnun, Ríkisútvarpið, Tryggingastofnun, Hafrannsóknastofnun, Hollustuvernd ríkisins og Seðlabanki Íslands.
Stofnanir sem að verulegu leyti hafa sjálfstða yfirstjórn, þótt hún heyri almennt undir málefnasvið ráðuneytis. Stjórnir þeirra ráða sjálfar yfirmenn og ásamt þeim aðra starfsmenn stofnunarinnar. Vald slíkra stjórna er mjög umtalsvert í þeim stofnunm sem undir þær heyra, og ráðuneytin hafa takmörkuð sjórnstæki til að stýra þeim. Stofnanir af þessu tagi má nefna sjálfstæðar stofnanir. Dæmi: Byggðarstofnun, Úflutningsráð, Framleiðsluráð landbúnaðarins, Náttúrverndarráð, Háskóli Íslands og Ríkisbankarnir.

Í starfsemi hlutafélaga í eigu ríkisins, eða fyrirtækja sem ríkið á einungis að hluta, gildir ofangreind þrískipting valdsins að sjálfsögðu ekki, enda slík fyrirtæki ekki ríkisstofnanir.

Almennt verður að telja sjálfstæði stofnana mikið á Íslandi.

Völd ráðherra takmarkast mjög af því með hvaða hætti þingið hefur ákveðið yfirstjórn stórra hluta af stjórnsýslu hins opinbera. Í rauninni virðist ráðuneyti eða ráðherra vera að mestu án beinna stjórntækja við yfirstjórn sjálfstæðra stofnana, þ.e. geta ekki gefið þeim bein fyrirmæli, við slíkar aðstæður verða ráðherrar að reiða sig á óbeinni stjórntæki, sem vissulega geta reynst áhrifamikil, en kosta oft tíma og fyrirhöfn. Dæmi:

Þeir geta beitt sér í fjárlagagerð í málefnum stofnana
Þeir geta beitt sér í löggjöf sem varðar viðkomandi stofnun.
Geta haft áhrif á endurnýjun í stjórn hennar.
Þeir geta breytt reglugerðum um stofnanir, innan þess svigrúms sem lög veita.

Vitundin um tilvist þessara stjórntækja getur raunar oft nægt til þess að embættismenn láta undan þrýstingi ráðherra.

Ráðherrar hafa að sumu leyti sterka stöðu innan stjórnsýslunnar. Þeir eru formelega yfrimenn hennar hve á sínu sviði og hafa ráðuneytin sér til aðstoðar.

Í rauninni geta ráðherrar látið geðþótta sinn ráða um fjölmarga þætti opinberrar stjornsýslu. Ráðherrar eru hins vegar líka afar háðir embættismönnunum sem oftast hafa meiri þekkingu og reynslu af m´lefnum ráðuneytisins en þeir.

Verulegar takmarkanir eru á völdum ráðherra. Fjölmargar stofnanir lúta eigin yfirstjórn, samkvæmt sérstökum lögum. Yfirstjórn slíkra stofnana er iðulega kosin beint af Alþingi eða valin samkvæmt lögum sem Alþingi hefur sett. Ráðherrar hafa oft litla möguleika til að stýra slíkum stofnunum. Þetta þýðir að stór hluti af starfsemi hin opinbera lýtur í reynd einungis að mjög takmörkuðu leyti þeirri forystu sem ráðherrum er ætlað að veita.

Í heildina virðist því niðurstaðan vera sú að framkvæmdavaldið á Íslandi lúti fremur veikri pólitískri forystu.

5. Þing og stjórnsýsla

Veik þing, eru lítið annað en afgreiðslustofnanir fyrir framkvæmdavaldi.

Sterk þing, þau eru áhrifamikil og sjálfstæð gagnvart framfkvæmdavaldinu.

Sögulegar aðstæður virðast ráða mestu um styrk þinga.

Lýðræði og regluveldi

Hlýðni við æðri yfirvöld og tryggð við gagleg sjónamið eru þanni þær stoðir sem heimur stjórnsýslunar hvílir á.

Sterk rök hafa verið færð fyrir því að þar sem lýðræði þróaðist áður en sterkt regluveldi náði að skjóta rótum hafi ýmiss konar spilling átt auðveldara með að skjóta rótum.

Lýðræði og regluveldi í Danmörku

Við afnám einveldinsins var stjórnsýsla ríkisins endurskipulögð í anda regluveldisstjórnsýslu, með skýrri verkaskiptingu og stigveldi. Allan síðari hluta nítjándu aldar átti þetta embættismannakerfi í baráttu við þingið, þar sem það notaði sér m.a. ríkulega heimildir til að gefa út bráðabirgðarlög, án þess að fyrst væri ráðgast við þingið. Það var síðan ekki fyrr en árið 1901 sem þingið sigraði í þessari valdabaráttu, þegar fyrsta þingræðislega stjórnin var skipuð í Danmörku.

Í Danmörku hefur þingið rétt til að setja stjórnsýslunni æðstu yfirstjórn, þannig að styrkari forysta og minna handahóf einkennir þannig afskipti stjórnmálamanna af stjórnsýslunni í Danmörku en í Bandaríkjunum.

Í Danmörku hafa hins vegar minnihlutastjórnir veri tíðar alla þessa öld og hefur það veitt þinginu aukið svigrúm.

Alþingi og framkvæmdavaldið

Það ráðgjafarþing sem var stofnað í Reykjavík 1845 var gjörólíkt bæði því Alþingi sem lagt var niður árið 1800 og Alþingi þjóðveldisins hvað meðlimi, innra skipulag og hlutverk varðaði. Eitt átti hið eindurreista Alþingi samt sammerkt með Alþingi þjóðveldistímans, þ.e. að ekki var til innlent framkvæmdavald. Alþingi fékk formlegt löggjafar- og fjárveitingavald með stjórnarskránni 1874, en það hafði raunar áður fengið veruleg áhrif á löggjöf í innanlandsmálum. Milli 1874 og 1904 bjuggu Íslendingar við þá einkennilegu aðstöðu að löggjafarvaldið var innlent, en framkvæmdavaldið var undir erlendri yfirstjórn sem hafði aðsetur sitt í Kaupmannahöfn.

Með heimastjórn varð löggjafarvald þingsins óheftara en áður, þar sem það stöðvunarvald sem dönsk sjórnvöld höfðu haft um íslensk löggjafarmálefni heyrði í reynd sögunni til. Jafnframt varð það innlendi ráðherran sem útbjó fjárlagafrumvarpið.

Skýr aðskilnaður löggjafarvalds og ramkvæmdavalds skipaði ekki stóran sess í stjórnmálahugsun Íslendinga. Framkvæmdavaldið var fjarlægt og undir erlendri yfirstjórn.

Embættismannavaldið

Embættismenn í opinberri stjórnsýslu á Íslandi voru formlega undir danskri yfirstjórn allt til 1904.

Embættismannavaldið naut sennilega ekki mikillar hylli á Íslandi. Launakjör embættismanna urðu fljótlega að einhverju mesta hitamáli í íslenskri þjóðmálaumræðu og mörgum þingmönnum óx mjög í augum kostnaður landssjóðs af embættismönnum og töldu aðgerða þörf til að draga úr honum.

1915 var ákvæðið sem tryggði embættismönnum eftirlaun tekið út úr stjórnarskránni. Ákvæðið kom þó inn í stjórnarskránna 1920.

Embættismenn heyrðu ekki lengur undir landshöfðingja og dönsku stjórnsýsluna, heldur undir íslenskan ráðherra með ábyrgð gagnvart Alþingi.

Í embættisveitingum virðist svo sem ráðherrann, Hannes Hafstein, hafi fraúpphafi notað stöðuveitingavald sitt með pólitískum hætti til að hyglastuðningsmönnum sínum og Heimastjórnarflokksins.

Löggjafarhlutverk þingsins

Þótt sú venja hafi skapast að tala um þjóðþing sem löggjafarsamkvundur er afar sjaldgæft að þingmenn séu beinlínis höfundar að löggjöf. Í reynd eru það oftast ríkisstjórnir sem eiga frumkvæði að löggjöf. Þingin geta gert bretyingar á frumvörpum, tafið framgang þeirra eða fellt þau. Hin vegar er víðast hvar orðið fremur sjaldgæft að þingmenn semji beinlínis lagafrumvörp. Ástæðan fyrir því er einfaldlega sú að þau eru þeim tæknilega ofviða.

Öfugt við danska þingið hefur Alþingi á þessari öld gent löggjafarhlutverki sem á sér fáar hliðstæður í Evrópu.

Sá fjöldi þingmannafrumvarpa sem nær fram að ganga á Alþingi, skilur Ísland frá flestum öðrum ríkjum. Skýringarnar eru tvær:

1. Frjálsleg þingsköp, þarf sem litlar takmarkanir eru á frelski þingmanna til að leggja fram frumvörp.
2. Smæð og veikleiki stjórnsýslunnar. Það segir sér sjálft að 63 manna þing þarf ekki að fara jafn sparlega með tíma sinn og t.d. neðri málstofa breska þingsins sem er 10 sinnum stærri.

Hlutverk laganna

Á Íslandi gildir enska meginreglan um the rule of law, sem felur í sér að sérhver aðgerða stjónvalda sem hefur áhrif á athafnafrelsi borgaranna verðru að styðjast við lög sem fulltrúasamkundan hefur samþykkt.

Litlar sem engar takmarkanir virðast vera á því hversu langt þingið getur teygt sig inn á svið framkvæmdavaldsins með lagasetningu, og þingið verður jafnan að samþuykkja margs konar heimildir til handa framkvæmdavaldinu til að það geti starfað með eðlilegum hætti.

Framkvæmdavaldið hefur þó aldrei verið algerlega vopnalausp gagnvart miklu væpgi löggjafarinnar á Íslandi. Í stjórnarskránni er ríkistórn veittur réttur til að setja bráðabirgðalög. Bráðabirgðalög öðlast gildi þótt þing hafai ekki fjallað um þau og þau voru mikilvægt tæki stjórnarinnar í Danmörku á síðustu öld í valdabaráttu hennar við þingið.

Þessi réttur hefur síðan verið mikið þrengdur og stjórn sem ekki fær fjárlögum framgegnt verður að boða til nýrra kosninga.

Rétturinn til að setja bráðabirgðalög hefur hins vegar verið mikið notaður af ríkisstjórnum á Íslandi. Dæmi:

1. 7 áratugurinn, 11 sinnum
2. 8. áratugurinn, 23 sinnum
3. 9. áratugurinn, 16 sinnum

Bráðabirgðalög hafa verið ein af aðferðurm ríkisstjórna á Íslnadi til að sniðganga þingið.

Stórt hlutverk ríkisins í ýmsum atriðum efnahags-og atvinnmála, sem og mikill hlutur laga við stjórnun landsins, eiga ófeað einnig sinnþátt í því að sjórnvöld hafa talið leið bráðabirgðalaga vænlega aðferð við stefnumótun, framur en annars konar aðgerðir.

Aukið hlutverk heimildarlaga og rammalöggjafar hefur almennt skapað sérstök vandkvæði sem lúta að taumhaldi, eftirliti og ábyrgð.

Fjárveitinavaldið

Sá sem hefur fjárveitingavaldið situr á lífæð stjórnsýslu hins opinbera. Stjórnsýslan verður ekki rekin án framlaga af opinberu fé og þeir angar hennar sem ekki fá fjárveitingu hljóta að visna.

Engir hafa betri innsýn í fjárhagsþörf stjórnsýslunnar en starfsmenn hennar sjálfrar. Þar sem þingræðið ríkir er eðlilegt að ríkissstjórnir ráði að mestu jafnmiklvægum þætti stjórnarstefnunnar og ríkisútgjöldin eru.

Þing tka alls staðar afstöðu til fjárhagsáætlana sem stjórnvöld hafa undirbúið innan stjórnsýslunnar. Á þjóðþingi Íslendinga eru slíkar fjárhagsáætlanir afgreiddar í lagaformi.

Sú hefð ríkir einnig að fjárhagsnefnd getur snúið sér beint til stjórnsýslunnar nema í gegnum ráðherra á viðkomandi sviði. Með þessu móti er komið í veg fyrir að þingið fari um of inn á svið framkvæmdavaldsins.

Rammafjárveitingar fólu í sér að stofnanir voru ekki bundar af nákvæmlega sundurliðuðum ákvæðum fjárlaga, heldur gátu fært til fjármuni eða skipt þeim eftir því sem aðstæður kröfðust.

Fjárlög á Íslandi

Fyrstu drögin að fjárlagafrumvarpinu eru unnin innan stjórnsýslunnar á fyrra helmingi hvers árs. Fjármálaráðuneytið tekur fjárhagsþarfir opnnberra aðila til úrvinnslu í maí eða júní og fyrsta uppkast fjárlagafrumvarpsins getur verið tilbúið um miðjan júlí. Þá hefst hin pólitíska umfjöllun sem felst í því að ríkisstjórn, fjárlaganefnd Alþingis og loks þingið sjálft fá frumvarpið til meðferðar. Fjárlögin eru jafnan fyrsta þingmál hvers Alþingis að hausti og eitt helsta mál þingsins fyir jólaleyfi, en þá skal afgreiðslu þess lokið fyrir næsta ár.

Fjárhagsárið gengur í garð um áramót.

Fjárveitingar umfram fjárlög eru síðan afgreiddar af þinginu eftir á, í fjáraukalögum. Loks, þegar yfirlit hvers fjárhagsárs liggur fyrir, er frumvarp til laga um staðfestingu á ríkisreikningi lagt fyrir Alþingi til samþykktar.

Rannsókn Gísla Blöndal á vexti opinberra útgjalda á fyrri hluta aldarinnar.

2 þættir höfðu áhrif á þessa hækkun.

1. Þinglega meðferð fjárlaga, hann taldi þetta hafa leitt til aðhaldsleysis í opinberum fjármálum.
2. Útgjöld framhjá fjárlögum

Útgjöld umfram fjárlög taldi Gísli einnig hafa stuðlað að aukningu ríkisútgjalda.

Árið 1991 voru samþykktar á Alþingi bretytingar á stjórnarráðslögum frá 1969, þar sem Fjárlaga-og hagsýslustofnun var sameinuð fjármálaráðuneytinu, sem þarf með fékk bætt tækifæri til samhæfingar í ríkisfjármálum, en fjárhagsskrifstofa þess sinnir að verulegu leyti þeim verkefnum sem stofnunin hafði áður.

Ríkisendurskoðun var færð úr fjármálráðuneytinu undir Alþingi árið 1987, og hefur það gert allt eftirlit með framkvæmd fjárlaga virkara en áður.

Rammafjárveitingar fela í sér að í stað þess að þingið ákveði útgjöld ráðuneyta og stofnana í einstökum liðum í fjárlagafrumvarpinu eða athugasemdum við það ákveður þingið þeim ýtgjaldaramma sem þau verða að halda sig innan. Þetta eykur fjárhagslega ábyrgð ráðuneyta og stofnana og dregur úr afskiptum þingsins af einstökum rekstrarliðum framkvæmdavaldsins.

Eins og fram kom að framan er réttur þingmanna tila ð leggja til breytingar á fjárhagsáætlun stjórnarinnar víðast mjög takmarkaður. Hér á landi hefur hann hinsvegar ekki verið takmarkaður, og bæði einstakir þingmenn sem og fjárlaganefnd geta gert breytingartillögur við gjárlagafrumvarpið eins og það kemur frá ríkisstjórn. Slíkar breytingar benda til veikrar stöðu framkvæmdavaldsins gagnvart þinginu.

Margt bendir til þess að staða Alþingis hafai verið að breytast á undanförnum árum og áratugum, m.a. má nefna minnkandi vægi þingmannafrumvarpa, aukið vægi rammalögggjafar og fammafjárveitinga og takmarkanir á ræðutíma í þinginu.

7. Stjórnsýslunefndir

Á 19. öld leysti regluveldisstjórnsýsla kossegíalstjórnsýsluna af hólmi víðast hvar í Evrópu. Almennt fól það í sér að teki var upp stigveldi innan stjórnsýslunna, þar sem reglur um ábyrgð og verkaskiptingu voru skýrar.

Regluveldisstjórnsýsla leysir ekki öll vandamál nútímastjórnsýslu. Kostir hennar eru aukin skilvirkni og hagkvæmni, auk þess sem hún mismunar ekki þegnunum. Allir eru jafnir fyrir þeim reglum sem regluveldisstjónsýsla lýtur. His vegar er hún fremur ósveigjanleg og hentar ekki alltaf vel þaf sem sérþekking og frumleiki eru nauðsynleg eða samstaða mikilvæg.

Iðulega er erfitt að afla viðunandi gagna um þau formlegu og óformlegu samskipti stjórnmálamanna, embættismanna, sérfræðinga og hagsmunaaðila sem eiga sér stað innan stefnunetanna.

Útbreiðsla nefnda

Á Íslandi eru stjórnarsamkundur sjóða, fyrirtækja og stofnana hins opinbera oft kallaðar stjórnir, og það orð er sjaldan notað um óformlegri starfshópa. Slíkar samkundur eru hin vegar einnig stundum kallaðar nefndir eða ráð.

Tvennskonar sjónarmið hafa legið til grundvallar um skoðun nefnda:

1. Þær hafa verið byggðar á ósk um óháða aðila innan stjórnsýslunnar með formlegt úrskurðarvald á sínu sviði e.t.v á sviðaðan hátt og dómstólar.
2. Óskin um almennri þátttöku í starfsemi stjórnsýslunnar ráðið miklu um þróun nefndakerfisins, þarf sem fulltrúar þingsins, hagsmunaaðilar og sérfræðingar hafi starfað saman að stjórnsýsluverkefnum og undirbúningi löggjafavar.

Einn af kostum þess að fá utanaðkomandi aðila til samstarfs, felst í því að þeir búa oft yfir upplýsingum og þekkingu sem ekki eru til staðar innan stjórnsýslunnar. Meiru skiptir þó sennilega samstarf tið utanaðkomandi aðilsa eykur líkur á að samstaða takist um viðkomandi málefni. Ef fulltrúar ólíkra hagsmunaaðila eru hafðir með í ráðum er mun erfiðara fyirr samtök þeirrra að koma eftir á með gagnrýni eða nýjar upplýsingar sem stjornsýsland hefði átt að taka tillit til. Þannig auka nefndirnar líkur á að embættismenn fái sinnt störfum sínum í friði og spekt.

Mikill fjöldi nefnda er innan íslenska stjórnkerfisins miðað við fólksfæð Íslands. Á þessum mikla fjölda geta verið ýmsar skýringar:

1. Það er hugsanlegt að mikill fjöldi nefnda endurspegli mikil áhrif þingsins innan stjórnsýslunnar. Nefndaformið er þannig tæki til að takmarka ráðherravald, annaðhvort með því að þingið kjósi sjálft í nefndir stjórnsýslunnar eða hafi frumkvæði að þeirri skipun og ákveði samsetningu þeirra.
2. Fjöldinn getru endurspeglað takmarkaða möguleika til að útdeila verkefnum til fastra stjórnsýsluaðila begna smæðar stjórnsýslueininga, skorts á samhæfingu, takmarkaðar sérþekkingu eða veikleika sveitarstjórnuunarstigsins. Nefdir leysa betur úr tæknilegrum verkefnum stjórnsýslunnar, án þess að gera á henni róttækar endurbætur.
3. Mögulegt er að nefndir gegni samstöðuskapandi hlutverki innan stjórnsýslunnar og með henni og þeim utanaðkomandi aðilum em starfsemi hennar varðar mest. Ólíkir aðilar eru dregnir inn í ákvarðanatöku stjórnsýslunnar og grundvöllur hennar þar með breikkaður.

Helstu tegundir nefnda

Nefndir gegna margs konar hlutverkum. Sumar eru varanlegar aðrar eru tímabundnar; sumar eru ráðgefandi, aðrar hafa úrskuraðarvald; sumar eru eingöngu mannaðar embættismönnum stjórnsýslunnar, aðrar eru skipaðar utanaðkomandi aðilum. Einn megin kostur nefnda, frá stjónarhóli opinberrar stjórnsýslu er sveiganleiki þeirra.

Með því að fá fulltrúa sína innn í nefndir fá stjórmálaflokkar og hagsmunaaðilar hlut í stjórnsýsluvaldinu, sem annars heyrir undir ráðherra og embættismenn. Þaðnngi getur þingið takmarkað sjálfstæði framkvæmdavaldsins með því að kjósa sjálft í mikilvægar nefndir eða ákveða með lögum og þingsályktunum hvernig þær skuli skipaðar.

Ekki er hægt að gera ráðherra ábyrgan fyrir ákvörðunum þingskipaðra nefnda, þótt þeir séu að öðru leyti yfirmenn stjórnsýslu á viðkomandi sviði.

Hlutur þingsins við val íi nefndir er líklegast óvenju mikill á Íslandi.

Nefndum, ráðum og stjórnuum ríkistins er skipt í 3 flokka:

1. Nefndir sem Alþingi kýs til að gegna stjórnsýsluverkefnum.
2. Nefndir kjörnar og skipaðar samkvæmt lögum og ályktunum Alþingis.
3. Nefndir skipaðar af stjórnvöldum.

Þegar hafður er í huga sá mikli fjöldi nefnda sem starfar á vegum ríkisins hlýtur niðurstaðan að verða að þingið hafai tekið sér umfangsmikið stjórnsýsluvald. Þingið er ekki bara löggjafarsamkunda, heldur er það með vissum hætti líka framkvæmdavaldsþing.

Nefndum er skipt niðru eftir því hvers konar verkefnum þær sinna:

1. Stjórnir stjóða, stofnana og fyrirtækja
2. Úrskurðar- og eftirlitsnefndir
3. Starfshópar og ráðgefadi nefndir

Fyrir Alþingi virðast nefndir gegna því hlutverki að takmarka ráðherravald og veita þinginu eða öðrum aðilum utan stjórnsýslunnar hlutdeild í stjórnsýsluvaldi.

Nefndir skipaðar af stjórnvöldum gaagna his vegar tæknilegara hlutverki innan stjornsýslunnar. Þær stuðla að samræmi innan hennar, afla henni sambanda og aðgangs að sérfæðiþekkingu og ráðgjöf.

Málefnasvið nefnda

Nefndir ríkisins heyra undir málasvið ákveðinna ráðuneyta, þótt stað þeirra innan stigveldis ráðunetanna sé oft og tíðum óljós. Hlutverk ráðuneyta er misjafnt:

Þjónusturáðuneyti, Menntamálaráðuneytið, Heilbrigðisráðuneytið, Félagmálaráðuneytið, Samgönguráðuneytið
Atvinnuráðuneyti, Landbúnaðarráðuneytið, Sjávarútvegsráðuneytið, Iðnaðarráðuneytið, Viðskiptaráðuneytið
Samhæfingaráðuneyti, Forsætisráðuneytið, Utanríkisráðuneytið, Fjármálaráðuneytið, Hagstofan, Dóms- og Kirkjumálaráðuneytið, Umhverfisráðuneytið

Mikill fjöldi nefnda á vegum þjónusturáðuneytanna á Íslandi getur bent til þess að í íslenska stjórnsýslukerfinu séu vandamál sem tengjast aðgangi að sérþekkingu og samhægingu kraftanna algeng.

Íslenska stjórnsýslan er of losaraleg í uppbyggingu og með of takmarkaða sérþekkingu innanborðs til að komast af án mikils fjölda stjórnsýslunefnda í verkefnum sem fastalið og stofnanir stjórnsýslunnar sinna í öðrum löndum.

Nefndarfólk

Flest hagsmunasamtök á Vesturlöndum hafa litið svo á að möguleikarnir til áhrifa í gegnum nefndakerfið væru meira virði en það sjálfstæði gagnvart ríkisvaldi nu sem varðveita mætti með því að standa utan kerfisins.

Í miklum meirihluta nefnda starfa a.m.k. einhverjir nefndarmanna samkvæmt aðila innan eða utan stjórnsýslunnar.

Eitt af hlutverkum nefnda er að stuðla að samstöðu um störf stjórnsýslunnar. Nefndastörf eru oft launuð og geta verið umtalsverðir bitlingar fyrir þá sem þeim gegna. Af hálfu stjórnsýslunnar starfar frekar þröngur hópur embættismanna í miklum fjölda nefnda og drýgir með því tekjur sínar.

Forsvarsmenn fyrirtækja og hagsmunasamtaka eru einnig mjög stjórnhluti nefndafólks, sem og sérfræðingar af ýmsu tagi. Þá er nokkup um að stjórnmálamenn eigi sæti í nefndum. Hlutur annarra borgara er fremur lítill og konur hafa jafnan verið fáar í nefndum.

Hlutverk nefnda er að nokkru leyti að veita Alþingi aðgang að stjórnsýsluvaldi, að nokkru leyti að stuðla að samræmingu innan stjórnsýslunnar og að norkkru leyti að draga ólíka aðila inn í störf stjórnsýslunnar og stuðla að samstöðu um störf hennar.

8. Bakrunnur og störf embættismanna

Forsendur stjórnsýslunnar til að gegna sjálfsætðu og virku hlutveki í samfélaginu fara eftir skipulagi hennar og bakgrunni embættismanna.

Embættismann og starfsskilyrði þeirra

Starfsmenn hins opinbera eru afar fjölmennur hópur eða um þriðjunur vinnandi fólks í landinu.

Árið 1954 tóku í gildi lög um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, en þar er ekki gerður greinarmunur á embættismönnum og öðrum starfsmönnum ríkisins. Lögin fjalla um veitingu starfa hjá ríkinu, lanusn úr stöpu, orlof og veikindafé,launagreiðslur og hlutnnindi, skyldu starfsmanna ofl.

Sums staðar hafa verið takmarkanir á rétti opinberra starfsmanna í þátttöku í stjórnmálum og í viðskiputm. Talið er ámælisvert og oftast bannað að opinberir starfsmenn séu með viðskiptaumsvif á þeim sviðum sem þeir fjalla um í sínum daglegu störfum.

Ísland fellur að mestu leyti að hinu evrópska mynstri. Meginreglan er sú að opinberum starfsmönnum ber að sýna yfirmönnum sínum hollustu, hlýðni og þagmælsku.

Heildarsamtök opinberra starfsmenna voru ekki mynduð fyrr en árið 1942 með stofnun Bandalags starfsmanna ríkis og bæja (BSRB). Þau fenu takmarkaðan samningsrétt árið 1962 og takmarkaðan verkfallsrét 1976.

Þeim sem óheimilt er að gera verkfall eru starfsmenn:

Alþningis
Stjórnarráðs
Fostöðumenn stjórnsýslustofnana og ríkisfyriritækja
Starfsmenn Hæstarétar
Lögreglustjorar
Starfsmenn Skrifstofu forseta Íslands
Íslensk sendiráð erlendis auk annnara sambærilaegra starfa

Starfkjör þessa hóps ráðast af ráðningarsamningum og kjaradómi.

Á liðnum misserum og árum hefur komið æ betur í ljós að launakerfi ríkisns er að hruni komið. Innan þess þrífast m.a. allskonar aukagreiðslur og fríðindi s.s.

Óunnin yfirvinna
Birfeiðahlunnindi
Húsnæðisfreíðindi
Risna
Greiðslur fyrir aukastörf
Ferðakostnaðarhlunnindi
Nefndalaun
Stjórnarlaun

Ráðning og starfsframi

Í sumum löndum, s.s Bretlandi, Frakklandi, Belgíu og Ítalíu, eru samkeppnispróf haldin fyrir þá sem óska eftir upptöku í embættismannakerfið, en á norðurlöndunum er samanburður prófa og annara gagna sem ræður vali umsækjenda.

Í USA þar sem áhrif þingsins voru einnig snemma mikil, þróaðist öflugt fyrirgreiðslukerfi í veitingu opinberra embætta sem á sér ekkineina hliðstæðu í Evrópu. Umfangsmiklar mannabreytingar fylgdu í kjölfar kosninga í USA og þrátt fyrir ýmsar tilraunir tila ða takamarka völd stjórmálamanna við skipan embætta eru þessir starfshættir enn við lýði. Sérhver nýr forseti ræðru t.a.am í mikinn fjölda starfa við valdatöku sína, einkum á hætti stigum stjórnsýslunnar, að hluta til sem umbun fyrirr veittan stuðning og að hluta til þess að trygja sér holla embættismenn.

Í Bretlandi,þarf sem nánast var litið svo á embætti að þau væru í einkaeign, var erfiðara að koma við jafnumfangsmiklum mannabreytingum í stjórnsýslunni vegana pólitískrar greiðasemi, og á nítjándu öld var að mestu girt fyrir áhrif stjórmálamanna á embættisveitingar.

Á einveldistímum í Danmörku hafði konungur að forminu til fullan rétt til að setja embættismenn af.

Pólitískar stöðuveitingar hafa fylgt Stjórnarráði Íslands frá upphafi. Þær vinna gegn stuðning, rýma til innan flokkanna eða tryggja pólitískan lit í stjórnsýslunni sem sé þóknanalegur viðkomandi ráðamönnum. Þær grafa undan faglegum vinnubrögðum og faglegri hæfni í störfum hennar

Lengi framan af öldinni voru engar ákveðnar reglur til um það á Íslndi hvernig farið skyldi að við ráðningu nýrra starfsmanna hjá ríkinu.

Síðar var í auknu mæli farið að auglýsa stöður, og í lögum um rétttindi og skyldur starfsmanna ríkisins frá 1954 er kveðið á um að lausar stöður skuli auglýsa í Lögbirtingarblaðinu.

Í íslenskum lögum er litlar varnir að finna gegn misbeitingu stöðuveitingavaldsins. Í sumum tilvikum getur þó sjálfstæði stofnana takmarkað stöðuveitingavald ráðherra, og með óformleum hætti veita t.d. ýmsir umsagnaraðilar, jafnréttisráð, félög opinberra starfsmanna, aukin faghugsun og óháðari fjölmiðlar stjornmálamönnum meira aðhald en fyrr á öldinni. Líklegt virðist að dregið hafi úr pólitískum stöðuveitingum í seinni tíð, þótt þær séu alls ekki aflagðar.

Ríkisvaldið ræður fólk til starfa á mismunandi kjörum. Þegar menn eru skipaðir ótímabundið í stöður halda þeir að öðru jöfnu stöðu siiin svo lengi sem þeir sjálfir óska nema þeir rjóti alvarlega af sér í starfi eða missi embættisgengi.

Sérstakar reglur gilda um brottvikningu dómara en þeim verður ekki vikið úr embætti nema með dómi. Líta má svo á að þeir sem skipaðir eru í stöður séu æviráðnir, nema skipunarbréf þeirra beinlínis taki annað fram. Þær takmarkanir á frávikningarvaldi ráðherra sem gilt hafa á Íslandi hafa tvímælalaust átt sinn þátt í þvi að sporna gegn óheftu fyrirgreiðslukerfi við mönnun opinberra starfa.

Ókostur æviráðngar er sá að umætur á stjórnsýslunni verða erfiðari en ella. Þannig getur reynst erfitt o kotnaðarsamt að koma við hagræðingu eða leggja niður úreltar stöður þergar í þeim situr æviráðið starfsfólk.

Sú stefna hefu ríkt um nokkurt skeið að draga úr eða afnema alveg æviráðningar ríkisstarfsmanna.

Bakgrunnur embættismanna

Sú kenning átti lengi hljómgrunn í USA að samsetning embættismannakerfisins ætti með einhverjum hætti að endurspegla þjóðina. Í Evrópu hefur það sjónamið hins vea vegið þyngra að tryggja þurfi fagleg sjónarmið í sessi innan embættismannakefisins. Í reynd hefur síðarnefnda sjórnamiðið víðast hvar orðið ofan á með vexti nútímastjórnsýslu.

Fólk með háskólamenntun er allstaðar yfirgnæfandi í æðstu lögum stjórnsýslunnar.

Það hefur löngum verið ríkjandi sjónarmið í evrópskri stjórnsýslu að lögfræðimenntun væri heppilegasti undirbúningurinn undir störf í stjórnsýslunni.

Í USA gegnir sérhæfing stærra hlutverki en víðast hvar í Evrópu, og þar er menntun á tæknisviðum, í náttúruvísindum og félagsvísindum einnig líklegri til frama innan stjórnsýslunnar.

Gagnstætt stjórnsýslu flestra Evrópuríkja er sú íslenska ekki mönnuð mjög samstæðum hópi embættismanna. Uppruni embættismanna á Íslandi er margbreytilegur og framabrautir ekki í jafn föstum skorðum og víða annars staðar. Greining Armstrongs, bendir til þess að sameiginlegur bakgrunnur embættismanna auki mjög á möguleika embættismannakerfisins til að koma fram sem ein heild gagnvart utanaðkomandi.

Á fyrri hluta aldarinnar kom um eða innan þriðjungur æðstu embættismanna úr Reykjavík.

Embættismenn komu að drjúgum hluta úr hærri stéttum samfélagsins, þá eru þeir engan vegin einskorðaðir við þær, og eftir því sem tímar líða eykst hlutur annarra mjög verulega.

Hinar klassísku embættisgreinar á Íslandi má telja lögfræði, læknisfræði og guðfræði, en þaðan komu helstu embættisstéttir sveitasamfélagsins, sýslumenn, læknar og prestar.

Eftir að lögfræðimenntun var tekin upp á Íslandi, fyrst við lagaskólann(1908) og síðar við H. Í. 1911 fluttist menntun lögfræðinga að sjálfsögðu til Íslands.

Í ráðuneytunum er nær helmingur af háskólamenntuðu starfsfólki með menntun á sviði félagsvísinda, eikum viðskiptarfræði, hagfræði og stjórnmálafræði, en um 15% á sviði lögfræði.

Eins og á mörgum öðrum sviðum stefnir þróunin á sviði menntunar landa í þá átt að gera embættismannahópinn sundurleitari.

Meðalaldur embættismanna við emættistöku á fyrri hluta aldarinnar var fremur lágur, um eða innan við fertugt. Þetta kann að endurspegla smæð og einfaldleika embættismannakerfisins, þarf sem færrri áfangar voru á leiðinni frá byrjun upp í efstu stöður. Eftir því sem embættismannakerfið hefur stækkað og orðið flóknara hefur leiðin á toppinn lengst.

Lítil starfsreynsla hjá ríkinu við embættistöku bendir til þess að framabrauntir innan ríkiskerfisins séu ekki í föstum skorðum. Það getur átt sér eðlilegar skýringar t.d. ef miklar breytingar eru að eiga sér stað innan ríkisgerians, en það getur líka borið vitni um veikleika í innra skipulagi stjórnsýslunnar.

Þegar skoðað er hvaða störfum æðstu embættismenn hafa gagnt á þeim tíma sem þeir vour ráðnir í embætti sín kmur í ljós að langflestir hafa starfað á sviði þess ráðuneytis sem embættin heyra undir.

Samkenni íslenskra embættismanna hafa orðið sífellt færri eftir því sem liðið hefur á öldina. Þeir koma úr ýmsum stéttum og ganga mismunandi menntabrautir í ólíkum löndum.

Embættismenn eru sundurleitur hópur, að ýmsu leyti er nokkur losarabragur á ráðningar og starfsskilyrðum þeirra, og jafnvel launakjör þeirra eru í óreiðu. Litlar líkur eru á að Íslendingar muni horfa upp á að lokað embættismannakerfi stýri samfélagsþróuninni í veigamiklum atriðum.

9. Taumhald

Ríkið er í eðli sínu einkunarfélag. Það einokar eins og Max Weber benti á rétinn til að beita lögmætu ofbeldi á tilteknu landsvæði. Vald þess á sér rætur í þesssari einoku. Engir aðrir deila þessum rétti eð ríkinu, og borgararnir geta ekki valdið milli ríkja öðruvísi en með því að flytja milli land. Enginn getur búið á Íslandi öðruvísi en með því að hlýða íslenskum lögum og viðurkenna yfirráð íslensk ríkisvalds. Einokunarfélg geta verið viðsjárverð, ef á þeim er ekki fullnægjandi taumhald. Að vísu felst í því visst taumhald ef íbúarnir geta flust búferlum til annarra landa. Flestir líta þó á slíkt sem neyðarúrræði sem ekki verður griðið til fyrr en í óefni er komið. Þess vegna er nauðsynlegt að bæði embættismenn og stjórnmálamenn búi við kerfisbundið eftirlit og taumhald til að koma í veg fyrir misbeitingu ríkisvaldsins. Lengi hefur þótt loða við að eftirlit með framkvæmdavaldinu á Íslandi væri ófullkomið.

Taumhald á ríkinu:

Rétturinn til upplýsinga um starfsemi stjórnsýslunnar
Eftirlitshlutverk þjóðþingsins
Taumhald sérstakra dómstóla eða sambærilegra aðila innan stjórnsýslunnar.

Upplýsingar

Frá 1849 hafa fundir Alþngis verið haldnir í heyranda hljóði.

Þingskjöl og umræður á Alþingi eru birt í Alþingistíðindum.

Þegar hæstiréttur var stofnaður á Íslandi árið 1920, var samþykkt að þar skyldi byggt á munnlegri meðferð mála, þrátt fyrir mótmæli dómara landsyfirdómsins sem töldu íslenska dómskerfið enn of ófullkomið til að slíkt væri ráðlegt.

Þá eru fundir sveitastjórna haldnir í heyranda hljóð, nema þegar sérstakar aðstæður krefast annars.

Auk almannaaðgangs í þinginu, dómskerfinu og sveitarstjónum stendur ríkisvaldið fyrir margháttaðri upplýsingastarfsemi fyrir borgarana.

Á Íslandi eru gefin út Stjórnartíðindi og Lögbirtingablaðið. Í hinu fyrrnefnda birtast m.a. lög, reglugerðir og auglýsingar frá æðstu stjórn framkvæmdavaldsins, úrslit þingkosninga og samningar við önnur ríki, en í hinu síðarnefnda dómsmaálaauglýsingar af ýmsu tagi ofl.

Á Íslandi voru sett almenn stjórnsýslulög árið 1993, sem að nokkru leyti voru samin að fyrirmynd dönsku laganna frá 1985. Þar með komust í fyrsta sinn í lög á Íslandi almennar reglur um aðgang málsaðila að gögnum stjornsýslunnar. Hins vegar hefur meginreglan um almannaaðgang aldrei verið stafes á Íslandi þótt tillögur um slíkt hvai ekki vantað.

Farið ar að halda fundargerðir á ráðherrafundum árið 1964 og er slíkt skylda samkvæmt stjornarráðslögum frá 1969. Samkvæmt lögum um Þjóðskjalasafn frá 1985 ber því að varðveita skjöl og aðrar skráðar ehimildir frá ráðuneytum og þeim stofnunum sem undir þau heyra.

Eftirlit með þinginu

Í flestum Evrópuríkjum er það orðið meginhlutverk þinga að hafa taumhald á ríkisstjórnum og stjórnsýslu hins opinbera, framur en að þau gegni raunverulegu stefnumótandi hlutverki. Löggjafarhlutverk þeirra er að vísu áfram mikilvægt, í þeim skilningi að þing ákveða formlega hvað eigii að vera lög og hvað ekki. Hinn pólitíski veruleiki er hins vegar sá að þingin hafa sjaldan frumkvæði að löggjöf. Smækkandi hlutverk þinga við mótun löggjafar hefur þróast samfara breyttum áherslum í starfsemi þeirra.

Skipta má eftirliti þinga í 3 þætti.

1. Ráðherraábyrgð
2. Þingnefndir
3. Sérstakar eftirlitsstofnanir á vegum þingsins

Ráðherraábyrgðin er elst.

Ráðherraábyrgð

Sú grundvallarhugslun liggur að baki ráðherrastjórnsýslu, að ábyrgð ráðherra gagnvart þinginu tryggi taumhald þess á stjórnsýslunni. Að hluta til er hún pólitísk og vísar til skyldu ráðherra til að hafa stjórnarframkvæðmd í samræmi við vilja meirihluta þings og að hluta til vísar hún til skyldu ráðherrans til að svara fyrir gerðir stjórnsýslunnar, upplýsa þingið um þær og og skýra þær. Loks vísar hún til þess að þing getur krafist lögsókna á hendur ráðherra fyrir embættisbrot.

Íslensk stjórnskipun gerir strangt tiltekið ráð fyrir að þing geti lýst vantrausti á einstaka ráðherra vegna pólitísks ágreinings, án þess að ríkisstjórn þurfi að víkja fyrir því. Hin pólitíska ábyrgð einstakra ráðherra er þannig í reynd takmörkuð, þótt stjórnsýsland hvíli fræðilega séð á slíkri reglu.

Annar hluti ráðherraábyrgðar felst í því að svara fyrir og upplýsa um starfsemi stjórnsýslunnar. Fyrirspurnum til ráðherra hefur fjölgað mjög. Einkum er það stjórnarandstaðan sem nýtir sér slíka möguleika í því augnamiði að vekja athygli á málum, afla upplýsinga um stefnu stjórnvald aog koma á framfæri gagnrýni á ráðherra. Margir ráðherrar sinna einnig upplýsingaskyldu sinni gagnvart þinginu með skýrslum um stærri málaflokka, sem síðan liggja til grundvallar almennum umræðum í þinginu. Í sumum tilvikum eru ráðherrar á Íslandi farnir að leggja reglulega fram skýrslur um tiltekna málaflokka á síðari árum, en í sumum tilvikum eru skýrslu lagðar fram samkvæmt beiðni þingmanna. Loks svarar ráðherran fyrir stefnu sína og ríkisstjórnarinnar í almennum umræðum á þinginu, s.s. í tengslum við stefnuræðu forsætisráðherra og eldhúsdagsumræður.

3. þáttur ráðherraábyrgðar er réttarfarslegas eðlis. Ráðherrum ber að sjálfsögðu að fara að lögum og reglum um vandaðan embættisrekstur í embættisfærslu sinni, stjórnarskráin gerir ráð fyrir að þing geti kært ráherra fyrir embættisrekstur þeirra fyrir sérstökum dómstóli(Landsdómi). Lög um ráðherraábyrgð frá 1963 er skipt í 3 flokka:

1. Brot á stjórnarskrá
2. Brot á öðrum lögum landsins
3. Brot á góðri ráðsmennsku

Ef hann misbeitir stórlega valdi sínu, ef hann framkvæmir nokkuð eða veldur því, er stofnar heill ríkisins í fyrirsjánlega hættu.

Ráðherraábyrgð er hornsteinn í íslenskri stjórnskipun. Hún er hins vegar á margan hátt ófullnægjandi til að tryggja virkt aðhald þings með stjórnsýslu hins opinbera. Hluti af skýringunni liggur í því að í þingunum starfa flokkar, sem hafa þegar tekið afstöðu til ríkistjórna við myndun þeirra. Það er sjaldgæft að þingmenn gagnrýni ráðherra eða ríkisstjórnir sem flokkar þeirra eiga aðild að , hvað þá að þeir greiði vandtrausttillögu eða tillögu um ákæru fyrir landsdómi atkvæði sitt. Landsdómur hefur aldrei verið kallaður saman.

Á Íslandi eru afsagnir einstakra ráðherra vegna embættisfærslu sinnar óþekktar, en 2 dæmi eru um að ráðherrar hafi sagt af sér vegna viðskipta sinna utan embættis.

Önnur takmörkun ráðherraábyrgðar við taumhald á stjórnsýslunni felst í því að það er með engu móti hægt að gera ráð fyrir að ráherra geti gylgst með nema litlu broti allra stjórnarathafna.

Lög um ráðherraábyrgð á Íslandi takmearka reyndar ábyrgð ráðherra á athöfnum undirmanna sinna.

Þingnefndir

Þingnefndir hafa lengi verið notaðar á Íslandi við undirbúning þingmála.

Í fastanefndum fá þigmenn möguleika á að sérhæfa sig í maálflokkum og þar með veita ráherrum og stjórnsýslu mun virkara aðhald, bæði við almenna stefnumótun og stjórnsýsluframkvæmd. Þingið fylgist þannig betur með stjórnsýsluvaldi ráðherra.

Fastanefndir urðu formlega til á Alþingi árið 1916, eftri breytingar á þingskapalögum, og endurspegluðu fyrst og fremst vaxandi vinnuálag í þinginu. Nefndirnar eru nú 12 og skipta með svipuðum hætti og ráðuneytin. Einkum í því að þær létta vinnuálagi af þinginu ogskapa vinnufrið fyrir þingmenn til að sinna störum sínum utan sviðsljóss fjölmiðla. Þær hafa margvísleg tengs við stjórnsýsluna og sérfræðinga, meðal annars er algegnt að embættismenn mæti á fundi þingnefnda og veiti þeim upplýsingar um mál.

Nefndirnar eru þó m.a. vegna skorts á eigin starfsliði.

Sérstakar eftirlitsstofnanir

Í sumum tilvikum starfa á vegum þinga sérstakar eftirlitsstofnanir með stjórnsýslunni. Þær geta verið tímabundnar(rannsóknarn.eða rannsóknardómstólar) eða varanlegar (umboðsmaður,, ríkisendurskoðun)

Hlutverk umboðsmenna er að veita stjórnsýslu ríkisins aðhald, oftast í tengslum við einstök klögumál borgaranna. Hann hefur nokkuð rúm réttindi til að kynna sér gögn hins opinbera og kerfja stjórnsýsluna svara um atriði sem varða viðkomandi mál. Úrskurðir hans eru þannig ólíkir úrskurðum dómstóla og þeir aha ekki áhrif nema í krafti viðurkenningar annarra á réttmæti þeirra. Hann getur tekið mál til meðferðar eftir kvörtunum eða eða eigin frumkvæði og krafið stjórnvöld um þær upplýsingar sem hann þarfnast vegna starfs síns.

Mikill fjöldi kvartana hefur borist umboðsmanni frá þvi að embættið var stofnað 1987. Málin sem hann fer með eru t.d barnaverndar- og forsjármál, skattamál, stöðuveitingar og ýmislegt fleira.

Önnur eftirlitsstofnun a vegum þingsins sm starfar með rglubundnum hætti er Ríkisendurskoðun., 1987 var hún færð undir Alþingi, þarf sem hún starfar með endurskoðunarmönnum ríkisriekninga. Málin sem hún fer með eru t.d. meðferð fjárnuna, vegna valdníðslu, hirðuleysis eða villandi heimilda, sem viðkomandi ráðherra æti reynt að breiða yfir eftir á.

Á Íslndi veitir stjórnarskráin Alþigi rétt til að setja á fólt nefndir þeingmanna til að rannsaka mikilvæg mál, með heimild til að heimta munnlegar eða skirflegar skýrslur af embættismönnum eða öðrum . Einungis 5 slíkar nefndir hafa verið skipaðar á þessari öld.

Dómstólar og sérstakir úrskurðaraðiliar

Fyrir utan það taum hald sem almenningsáltið og þingið veita stjórnsýslunni geta dómstólar og sérstakir úrskurðaraðilar innan stjórnsýslunnar veitt aframkvæmdavaldinu mikilvægt aðhald. Þau ríki þar sem ekkiert dómsvald er til í málefnum stjórnsýslunnar eru nefnd lögregluríki. Þar eru stofnanir stjórnsýslunnar bæði framkvæmdaaðilar og dómstólar í eigin málum. T.d. Prússland, Þýskaland á tímum Hitlers.

Æðsta ráðgjafastofnun þjóðhöfðingjans í stjórnssýslumálum. Þessi stofnun heitir nú Stjórnsýsludómstóll (Frakklands) á síðari hluta 19. aldar fékk hann formlegt dómsvald sambærilegt við almenna dómstóla.

Í stjórnsýslumálum er gengið út frá því að ríkisvaldið sé sérstaks eðlis, ólíkt einstökum borgurum, samtökum þeirra eða fyrirtækjum. Ríknu er faldið vald sem enginn einkaaðili hefur, og engin leið er að skrá á tæmandi hátt með hvaða hætti því skal beitt. Ríkinu á ekki að fela vald án ástæðu, og að beiting þess valds sem því er falið í ögðrum tilgangi sé ólögmæt.

Þau lönd í Evrópu sem lengst héldu í hugmyndirnar um nafnleysi og leynd innan stjórnsýslunnar hafa jafnframt átt erfiðast með að innleiða virkt eftirlit með embættismönnum sínum. Þetta vvirðist eiga við um t.d Bretland, Danmörku og Ísland.

Afskipti dómskerfisins af málefnum stjórnsýslunnar geta leitt til þess að starfshætti hennar verði formlegri, stífari og óskilvirkari en ella, til að verjast hugsanlegri málsókn. Þar sem ekki eru sérstakir stjórnsýsludómstólar hefur af þessum ástæðum verið farið inn á þá braut að skipa annarfs konar aðila til að kveða upp úrskurði í stjórnsýslumálefnum. Í Bretlandi starfa t.a.m. fjölmargir sérstakir úskurðaraðilar, sem líkjast dómstólum að vissu leyti. Málin þeirra snúast t.d um leigusala, leigutaka, vinnuveitenda, launþega, tryggingagreiðslur, skatta ofl. Úrskurðaraðilarnir eru sérhæfðari og hafa þar með betri innsýn í máliin, þeir eru aðgengilegri, óformlegri, sveigjanlegri og ódýrari.

Æðstu stjórnsýsludómstólar sjá til þess að löggjöf um opinbera stjónsýslu þróist með samræmdum og skipulegum hætti.

Á Íslandi hafa dómstólar æðsta úrskurðarvald í málum sem kunna að rísa um stjórnarframkvæmd, nema þar sem annað er sérstaklega tiltekið í lögum.

1. Getur aðili máls skotið því til sama stj´rnvalds og upphaflega tók ákvörðun með ósk um leiðréttingu
2. Getur hann kært stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds með ósk um að fá hana fellda úr gildi eða fá henni breytt.
3. Hann getur leitað úrskurðar dómstóla
4. Hann getur leitað úrskurðar Hæstaréttar, ef hann telur niðurstöður lægri stiga óviðunandi.

Í sumum tilvikum fara kærur til sveitastjórna eða ráðherra.

Sumir úrskurðaraðilar fjalla raunar ekki bara um kærumál innan stjórnsýslunnar, ehldur einnig utan hennar, t.d. Jafnréttisráð. Þeir geta haft umtalsvert dómsvald á afmörkuðum sviðum, eins og Barnaverndarráð er dæmi um.

Engin lög eru til um almannaaðgang, efttirlitshlutverk þingsins er eitt sér ófullnægjandi og engir stjórnsýsludómstólar starfa í landinu.

10. Skýringar og niðurstöður

Stjórnmálamenn eru ekki sérfræðingar eða fagmenn í þröngum skilningi. Þeir eiga að veita almenna pólitíska forystu, jafnframt því sem þeir reyna að afla sér og flokknum sínum fylgis. Þannig veita stjórnmálamenn embættismannakerfum nauðsynlegt aðhald.

Stjórnmálamenn á Íslandi eru valdamikilir um máefni stjórnsýslunnar án þess að þeir hafi góðar forsendur til að veita ríkisvaldinu sterka pólitískka forystu. Forysta ríkissstjórna er veikt útfærð á Íslandi, hvort heldur sem litið er til stöðu forsætisráðherrans, sameiginlegrar ákvarðanatöku, sameiginlegrar ábyrgðar eða stafshátta flokkanna. Forysta einstakra ráðherra fyrir sínum ráðuneytum er bæði sterk og veik:

Hún er sterk að því leyti að skortur á formlegrum reglum og skipulagi geir þeim kleift að vasast í ýmsum málum sem heppilegra væri að unnin væru af fastaliði stjórnsýslunnar.
Hún er veik að því leyti að stjórnsýslustofnanir eru í heildina tekið mjög stjálfstæðar gagnvart yfirstjórn framkvæmdavaldsins, þótt sjálfstæði þeirra sé auðvitað mismikið.

Ýmsir af ókostum smæða (ráðuneyta, stofnana) einkenna íslenska stjórnkerfið meira en þeir þyrftu að gera. Þar má telja agaleysi í vinnubrögðum, litla sérhæfingu og getuleysi til að sinna ýmsum grundvallarverkefnum. Veikleiki sveitarsjórnarstigsins hefur einnig getið af sér mikinn glundroða í skipulagi margvíslegrarþjónusturstarfsemi á vegum hins opinbera.

Skor hefur mjög utanaðkomandi aðhald. Skipting valdsins hefur verið útfærð á lauslegri hátt á Íslndi en annarsstaðar hvort heldur sem skoðuð er skipting ríkisvaldsins eftir verkefnum, í löggjafarvald, framkvæmdavald og dómsvald eða skipting þess upp í staðbundnar einingar. Aðhald fjölmiðla og almenningsálitsins meðframkvæmdavaldinu er ekkki varið af almennri reglu um almannaaðgang á Íslandi, og reglan um aðganga málsaðila hefur einungis nýlega komist í lög.

Þótt vissulegar umbætur hafi orðið með tilkomu umboðsmanns Alþingis og tilfærslu Ríkisendurskoðunar undir Alþingi. Þá hefur dómsvaldið ekki gegnt sterku eftirlitshlutverki á Íslndi gagnvart löggjafarvaldinu og framkvæmdarvaldinu og ngir sérstakir stjórnlaga- og stjórnsýslu dómstólar eru til hér.

Afleiðingin af þessum ágöllum íslenska stjórnskerfisins er að vinnubrögð í stjórnmálum og stjórnsýslu eru ekki jafnvönduð og æskilegt væri.

Skipula Stjórnarráðsins og stofnana ríkisins:

Ef um styrka pólitíska forystu hefði verið að ræða hefði mátt hindra skipulagsleysið eða a.m.k. snúa af þeirri braut.

Skýringar

Veikt skipulag, fyrirhyggjuleysi í steffnumótun og umfangsmikil fyrirgreiðsla í íslenska stjórnkerfinu ýta hvert undir annað. Skipulag, reglur og hefðir stjórnsýslunnar eru of máttlausar til að standast áhlaup fyrirgreiðslustjórnmálamanna. Sjórnsýslukerfið er bæði of margslundig og ókefisbundð til að lúta einföldum megin reglum eða sterkri yfirstjórn.

Grundvallarvandinn liggur sennilega í fyrirgreiðslustjórnmálum. Löng hefð fyrirgreiðslustjórnmála á Íslandi hefur tamið stjórmálamönnum, almenningi og embættismönnum að hugsa um opinbera stenumótun og stjórnsýslu á Íslandi sem skiptanlegan geng; gæði sem hægt sé að úthluta á grundvelli pólitískraar greiðasemi og atkvæðahagsmuna fremur en sameiginleg gæði sem allir ættu að njóta góðs af á jafnrétttisgrundvellli. Skipulagsleysið í opinberri stjórnsýslu og stefnumótun eru afleiðing fyrirgreiðslustjórnmálanna fremur en orsök þeirra.

3 gerðir fyrirgreiðslusjórnmála:

1. Félagslegi skólinnn: Sú skýringarhefð sem lítur á fyrirgreiðslu sem pólitíska spegilmynd af miklu almennara mynstri félagslegra samskipta í samfélaginu, sem grundvallist á velgjörðarmönnum og skjólstæðingum.
2. Eftirspurnarskólinn: Sú skýringarhefð sem lítur svo á að fyrirgreiðsla stjórnmálamanna endurspegli fyrst og fremst umtalsverðar óskir í ssamfélaginu eða eftirspurn eftir fyrirgreiðslu.
3. Stofnanaskólinn: Sú skýringarhefð sem telur fyriyrgreiðslu einkum sprotna af skipulags- og stofnanaþáttum, ekki síst uppbyggingu stjórnmálaflokka og ríkisvalds.

Fyrirgreiðsla velgjörðarmanna er ekki bundin við pólitísk verkefni eða stjórnsýslu hins opinbera, heldur lýtur að fjölþættum þörfum skjólstæðinganna fyrir öryggi, trausta lífsafkomu og tækifæri í lífinu. Til grundvallar slíku fyrirgreiðslukerfi verður að vera traust í samfélaginu að vera á lágu stigi.

Íslandi virðist að flestu leyti falla í flokk ríkja þar sem fyrirgreðsla er ekki almennt samskiptamynstur.

Fyrirgreiðsla á Íslandi er miklu frekar viðbót við félags- og stjórnskerfi sem í grundvallaratriðum byggist á almennum reglum og sjónarmiðum og lifir á þeim sníkjulífi. Hún nýtur ekki almennrar viðurkenningar í samfélaginu og þær skuldbindingar sem henni tengjast eru ekki styrktar samkonar hugmyndum um heiður og þar sem fyirrgreðsla er almennt samskiptamynstur. Þetta dregur úr skýringargildi félagslega skólans hér á landi.

Miklu líklegra er að skortur á trausti, sambanborið við hin Norðurlöndin sé afleiðing af fyrirgreiðslustjórnmálum.

Eftirspurnarskólinn telur að meginskýingarinnar á þróun fyrirgreiðsluþjónustu stjórnmálamanna. Ríkisvaldið hafi yfir ýmsum gæðum að ráða sem eftirsótt séu meðal kjósenda. Því meiri sem þessi gæði seú og því meirii fátækt sm ríki meðal kjósenda, þeim mun sterkari verði freistingin fyrir stjórnmálamenn að nýta fyrirgreiðslu sem aðferð við að afla sér stuðnings.

Líklegt virðist að menntun fólks hafi sterkari áhrif á sfstöðu þess til fyirirgreiðslusstjórnmála en tekjur eða atvinna.

Hámarki náði fyrirgreiðslan á haftaárunum eftir síðari heimsstyrjöld, þegar ríkisvaldið stýrði aðgangi manna að mjög margs konar gæðum í þjóðfélaginu. Úr fyrirgreiðslunni hefur hins vegar dregið eftir 1960, þegar hlutverk ríkisvaldsins gagnvart samfélaginu var betur skilgreins og afmarkaðara en áður, ekki síst með tilkomu fríverslunar í utanríkisviðskiptum sem meginreglu.

Eftirspurnarkenningin samrýmist því einnig vel að an dstaða við fyrirgreðislupólitík er talsvert minni á landsbyggðinni en á Reykjavíkursvæðinu,

Fyrirgreiðsluþjónusta stjórnmálamanna hefur beins að landsbyggðinni í mun meira mæli en höfuðborgarsvæðinu.

Stofnanaskólinn

Stofnanaskólinn, telur að skipulagsþættir ráði úrslitum um það hversu útvreidd fyrirgreiðslustjórnmál verða. Þannig megi skipta sjórnmálaflokkum í 2 hópa eftir almennu meðlimaskipulagi þeirra.

Annars vegar flokka sem leita stuðnings með úthlutun fyrirgreiðslugæða, og
hinsvegar flokka sem leita stuðnings á grundvelli almennra stenumála fyrst og fremst.

Fyrrnefnda tegundin myndar stuðningsrgrundvöll fyrir fyrirgreiðslu, en hin síðari stuðningsgrundvöll fyrir óháða stjórnsýslu. Rannsóknir benda til að ólíklegt sé að flokkar geti tileinkað sér bæði starfshætti fyrirgreiðsluflokka og strfshætti stefnufastra flokka samtímis.

Þegar flokkur hefur einu sinni tileinkað sér annan hvorn skipulagsháttinn séru allar líkur á því að hann verði ríkjandi áfram.

Þær aðstæður réðu því hvort stjópnmálaflokkar tileinkuðu sér upphaflega strfshætti fyrirygreiðlsuflokka eða ekki tengdust einkum því hversu auðveldur aðgangur þeirra að fyrirgreiðslugæðum hins opinbera var. Sjórnmálaflokkar sem urðu til utan þings og höfðu á upphafsárum sínum ógreiðan aðgang að pólitísku valdi hafa almennt ekki orðið öflugir fyrirgreðsluflokkar. Slíkir flokkar þurftu þega í upphafi að reiða sig á starf almennra meðlima sem ekki var hægt að umbuna með fyiyrgeiðslugæum. Umbun þeirra va málaefnalegs eðlis og byggðist á tryggð flokkanna við tiltekinn málstað.

Málin flækjast hins vegar þegar kemur að þeim flokkum se mynduðust inni á þjóðþingum eða nær miðju hins pólitíska valds. Skipulagshætti slíkra flokka hefur mótast af því hvort þeir hófu samkeppnina um stuðning hins breiða fjölæda áður en stuðningsgrundvöllur fyrir óháða stjórnsýslu varð til eða ekki.

Sumstaðar í Evrópur varð hins vegar til stuðningsgrundvöllur yriyr óháða stjórnsýslu. Tvennskonar bandalög hafa einkum átt hér hlut að máli:

1. Einveldisbandalög undir forystu valdsins(Þýskaland) sem leitu8ðust við að efla stjórnsýslu hins opinbera í þágu herfnaðarlegra, fjárhagslegra og pólitískra hagsmuna sinna. Slík bandlög reiddu sig iðulega á stuðning umsvifameiri athafnamnenna og aðals og áttu þátt í því að móta afstöðu íhaldsflokka víða í Evrópu gegn pólitískri fyiyrgreiðslu.
2. Framfarabandalög undir forystu upplýstra millistétta sem óksuður um bóta í opnberri stjórnsýslu í þágu almennrar upplýsingar og efnahagslegra framfara. Slíkt bandalag skipti sköpumum að unnt reyndist að endurbæta bresku stjónsýsluna á 19. öld áður en almennt stjórnmálastarf innan flokkanna næði verulegri útbreiðslu. Bandalög af þessu tagi bhindruðu að sjórnmaæaflokkarnir ættu greiðan aðgang að fyrirgreiðslugæðum hins opinbera og neyddu þá þar með ti að tileinka sér annarskonar starfshætti,þarf sem stefnufesta gendi meira hlutverki.

Þannigvirðist næsta ljóst að ekki heur náð að myndast stuðningsgrundvöllur fyrir óháða stjórnsýslu á Íslndi fyriyr tíma fjöldastjórnmála, einsog gerðist í USA og Ítalíu.

Alþingi varð mikill miðpunktur opinbers lífs og tókst á við miklu fjölþætttari viðfangsefni en hægt er að telja eiginleg löggjafaaarekefni. Efitr að heimastjórn komst á hélt þingið sinni sterku stöðu, en stjórnsýslan bjó við óvissar reglur og hefðir, jafnframt því sem það sjónarmið að vernda æri sérstöðu framkvæmdavaldsins gagnvart þinginu naut ekki mikils skilnings á Íslndi. Sterk staða þingsins og veikleiki stjórnsýslunnar hefur átt meginþátt í því að gera onbera kerfið jafnsunduslitið og raun ber vitni. Þingið hefur beitt löggjafvarvaldi sínu með virkari hætti en venja er til.

Veikleiki þingsins liggur ekki síst í stjórnmálaflokkum. Skipulaga íslensku stjórmálflokkanan er með þeim hætti að hér á landi er um talsverður stuðningsgrundvöllur fyrir fyrirgreiðslu, þar sem keppnin um valdaaðstöðu skipar háan sess á kostnað hins pólitíska forystuhlutverks við opinbera stefnumótun. Afleiðingin af þessu hefur að hluta til orðið sú að aðrir aðilar, þar á meðal hagsmunaaðilar og þngmenn þeim tengdir, hafa í samvinnu við embættismenn tekið yfir ýmsa þætti í opnberri stefnumótun. Slíkt getur verið af hinu góða þegar mikilvæt er að stefnumótun grundvallist á víðtækri samstöðu. Ef pólitíska forystan er hin ear ekki til staðar eða mjög veik getu stenumótun af þessu tagi auðveldlega leitt í ógöngur.

Það virðist mega greina í 2 megináanga í þróun sxtuðningsgrundvallar við fyrirgreiðslu á Íslandi.

1. Upphaf heimastjórnar á Íslandi 1904. Fyrstu stjórnmálaflokkar urðu til íkringum aldamótin 1900, þegar Valtýingar og heimastjórnarmenn tókust á um völdin. Heimstjórnarmenn sigruðu í þeirri baráttu og meðal þeirra gæða sem þeim féllu í skaut vour embætti innan opinbera geirans og yfirstjórn bankamála í landinu. Stjórnmálaflokkar vour hins vear ennþá mjög vanþróaðir og tengsl þeirra við kjósendur lausleg. Þörfin fyriy að þróa öflugt fyrirgreiðslukeri var þí ekki ennþá mjög rík.
2. Þróun stunings við fyrirgreiðslu á Íslandi náðist á millistríðsárunum, þegar flokkarinr treystu skipulagsgrundvöll sinn og tóku að beita fyriyrgreiðslu í mun ríkari mæli en áður. Jónas fra´Hriflu kann að hafa átt þátt í að flýta fyiryr þeirri þróun með því að beita fyrirgreiðsluvaldinu markvissar í ráðherratíð sinni 1927-1931 og 1931-1932 en áður hafði verið gert. Framsóknarflokkurinn var þó engan veginn einn um fyrirgreiðluna, heldur tileinkuðu hinir meginflokkarnir, Sjálfstæðisflokkurinn og Alþýðuflokkurinn sér sviðaða starfshætti. 1987, studdu 51% Borgaraflokks fyrirgreiðsluna.

Alþýðuflokkurinn fékk fyrsta ráðherraembættið sitt árið 1934.

Á 4. áratuginum, þegar Sjálfstæðisflokkurinn tók að skipuleggja fylgismenn sína, varð fyrirgreiðslan hins vegar ofan á. Umgangsmikil fyrirgreiðslustarfsemi var m.a. rekin af flokknum í Reykjavík, þarf sm hann hafði jafnan meirihluta í bæjarstjórn og á ýmsum sviðum stjórnsýslunnar sem lutu að atvinnulífinu.

Fyrirgreiðsla í atvinnulífinu:

Sjálfstæðisflokkurinn fyrir einkaframtakið
Framsóknarflokkurinn fyrir samvinnuhreyfinguna

Albert Guðmundsson stærði sig af fyrirgreiðslu í þágu "litla mannsins"

Stuðningur fyrirgreiðslu var nokkur meðal kjósenda samtaka um kvennalista 1987.

Stuðningur við fyrirgreiðslu var minnstur meðal Alþýðubandalagsfólks árið 1987, (Kommúnistaflokkurinn 1930 og Sósíalistaflokkurinn frá 1938 haa þá sérstöðu meðal íslenskra flokka að hafa lengi verið utangarðshreyfing. Alveg til 1978 þegar flokkurinn fór inn í ríkisstjórn í fyrsta skipti án þess að gera brottför hersins að skilyrði, má líta flokkin sem utangarðsflokk í íslenskum stjórnmálum enda komst hann sjaldan í ríkisstjórn.

Allt frá því um 1960 hafa tækifaæri flokkanna til fyrirgreiðslustarfsemi minnkað vegna minnkandi hlutverks ríkisvaldsins í atvinnumálum, skýrari reglustetningar um opinbera starfsemi og vaxandi andstöðu meðal almennings við fyrirgreiðlustjórnmálum.

Að ráða niðurlögum fyrirgreiðslustjórnmálanna gæti þanni krafist róttækrar uppstokkunar í íslenska flokkakerfinu.

Umbætur

Ýmsar leiðir til að bæta úr ágöllum opinberrar stjórnsýslu á Íslandi:

Feðgarnir Gylfi Þ. Gíslason og Vilmundur Gylfason voru talsmenn umbóta á kerfinu. Þeir vildu greina afarið á milli framkvæmdarvalds og löggjafarvalds. Þingræðið yrði afnumið, en yfirstjórn framkvæmdavaldsins kosin sérstaklega.
Hófsamari útgáfur af þeirri hugmynd að greina á milli framkvæmdarvald s og löggjafarvalds en sú að afnema þingræðið virðist líklegri til árangurs. T.d. væri til mikilli bóta í ísenskri stjórnsýslu ef þingið tæki að viðurkenna í reynd að viss verkeni séu utan eðlilegs verksviðs þess og heyri frekar undir framkvæmdavaldið. Eftirlitshlutverki þingsins er ekki best skilað með beinni aðild þess að stjórnsýsluverkefnum, heldu með sérstökum eftirlitsstofnunum, eins og embætti umboðsmanns Alþingis, ásamt yfirskoðunarmönnum og Ríkisendurskoðun.
Annarskonar leið til umbóta er hin pólitíska leið, með umbótum á stjórnmálaflokkunum og e.t.v. kosningarkerfinu. Stjórnmálaflokkarnir á Íslandi hafa tamið sér ýmsa ósiði í umgegni sinni við valdið,þar sem fyrirgreiðsla og persónuleg sambönd hafa oft vegið þyngra en kerfisbundnir starfshættir og stefnumótun. Með því að efla meðlimastarf og draga úr vægi þingflokkanna mætti hugsanlega breyta þessu nokkuð. Flokkar sem byggja mikið á starfialmennra meðlima eru fyrirleytt stefnufastari og sækja minn í fyrirgreiðslu en flokkar sem aðallega eru byggðir upp í kringum fyirgreiðslunet þingmanna.

Hin lögfræðilea leið til umbóta í opinberri stjórnsýslu felst í skýrari lagasetningu um opinbera stjórnsýslu og virkari aðahaldi dómstóla. Kostur þessarar leiðar er að hún byggist á stofnunum sem fyrir eru í íslenska stjórnkerfinu(þingið, dómstólar) og er þannig einfaldari í framkvæmd en þær sem að framan er getið. Sem dæmi um árangur þessarar leiðar má nefna stjórnsýslulögin sem tóku gildi í ársbyrjun 1994. Aukið sjálfstæði dómstóla og virkari stefna þeirrra gagnvart framkvæmdarvaldinu væri annars konar aðferð við að beita lögunum til umbóta í opinberri stjórnsýslu.

Einkavæðingarleiðin er enn ein leið til a' taka á vandamálum opinberrar stjórnsýslu á Íslandi. Í henni felst að takmarka umfang opinberrar stjórnsýslu í samfélaginu og færa starfsemi hennar einkaaðilum. Hitt er ljóst að aldrei verður hægt að einkavæða alla stjórnsýslu hins opinbera. T.d. löggæslu. Það þýðir að einkavæðing kemur ekki í staðinn fyrir umbætur í opinberri stjórnsýslu, að minnsta kosti ekki að öllu leyti.

Flokkur: Stjórnmál og samfélag | 4.2.2008 | 18:17 | Facebook

Alheimur og efra Breiðholt

Dr Banco Vina E.D.R.V